Terremoto en Venezuela y amenaza de El Niño ponen a prueba al nuevo gobierno. Ante el anuncio del nuevo gobierno de reorganizar la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), tras uno de los mayores escándalos de corrupción de los últimos años, el especialista internacional Juan Carlos Orrego, exsubdirector general de la entidad, advierte que desmontar la institucionalidad sin evidencia técnica sería un retroceso frente a riesgos cada vez más complejos.
Mientras el país observa las imágenes del reciente terremoto que sacudió a Venezuela y los organismos científicos advierten sobre la llegada de un nuevo fenómeno de El Niño para el período 2026-2027, Colombia se prepara para el inicio de una nueva administración con una pregunta obligada sobre la mesa: ¿qué va a pasar con la UNGRD? Para el especialista internacional en gestión de riesgos y cambio climático Juan Carlos Orrego, director de la Corporación Colombia sin Desastres y exsubdirector general de esa entidad, la pregunta de fondo es otra: ¿qué capacidad institucional necesita el Estado colombiano para gobernar riesgos cada vez más complejos?
El debate no es solo académico. El presidente Abelardo de la Espriella y su equipo anunciaron una reorganización institucional del sector, en momentos en que la entidad quedó señalada por uno de los mayores escándalos de corrupción de los últimos años. Para Orrego, ese anuncio es un motivo entendible para revisar la institucionalidad, pero advierte que la discusión no puede resolverse solo con anuncios de cierre o fragmentación.
Orrego ha asesorado a gobiernos de 14 países de América Latina en el manejo político, financiero, institucional y técnico de desastres severos, y conoce la UNGRD desde adentro: entre 2018 y 2020 fue su subdirector general.
Según el análisis divulgado por Orrego, desde el primer día el nuevo Gobierno deberá enfrentar el fenómeno de El Niño ya anunciado por los organismos científicos, al tiempo que asegura el avance de la recuperación de los territorios afectados por el reciente frente frío en zonas donde se cruzan la vulnerabilidad y la pobreza, como La Guajira, Chocó, Córdoba, Sucre y Bolívar.
El fenómeno de El Niño 2026-2027, advierte el especialista, pondrá a prueba vulnerabilidades estructurales del país: un sistema energético altamente dependiente de la generación hidroeléctrica, un respaldo térmico condicionado por menor disponibilidad nacional de gas y mayores costos, ciudades con fuentes de abastecimiento de agua concentradas y frágiles —como quedó en evidencia con el sistema Chingaza en 2024—, ecosistemas degradados y más expuestos a incendios forestales, acueductos vulnerables y una producción agropecuaria expuesta a la sequía, con posibles efectos sobre los precios de los alimentos.
El experto cita cifras que, según dice, dimensionan la magnitud del riesgo: solo en diciembre de 2025 se detectaron más de 4.100 focos de incendio en bosques naturales en Colombia, casi tres veces más que en el mismo mes del año anterior, de acuerdo con la Defensoría del Pueblo. A esto se suma que cerca de 12 millones de personas enfrentan hoy inseguridad alimentaria moderada o grave, una situación que podría agravarse con la sequía asociada al fenómeno.
A ello se agrega el terremoto ocurrido recientemente en Venezuela, un país con una condición sísmica similar a la de Colombia. Para Orrego, ese desastre debe llevar a una reflexión sobre el tipo de institucionalidad que necesita el país para gestionar riesgos geológicos severos, responder a las emergencias y conducir procesos de recuperación tras eventos catastróficos.
El especialista insiste en que la gestión del riesgo no pertenece al sector ambiente, ni al sector defensa, ni al sector interior, sino que es una función permanente de gobernanza que integra conocimiento, prevención, preparación, respuesta y recuperación, tan estratégica para el Estado como la seguridad, la salud pública o la estabilidad económica.
De acuerdo con su análisis, el presidente Abelardo de la Espriella y el vicepresidente José Manuel Restrepo probablemente dedicarán una parte importante de sus cuatro años de gobierno a la gestión de desastres. Aunque no existe una medición oficial del tiempo que un mandatario invierte en atender crisis de este tipo, la sucesión de grandes emergencias durante los dos últimos gobiernos así lo sugiere: Iván Duque debió liderar la respuesta a los huracanes Eta e Iota, la crisis de Hidroituango, la reconstrucción de Providencia y varias temporadas invernales, además del manejo del COVID-19; y Gustavo Petro enfrentó la emergencia nacional por el invierno de 2022-2023, los incendios forestales de 2024 y el reciente frente frío de 2026, además de tener que preparar ahora al país para un nuevo fenómeno de El Niño.
El documento elaborado por Orrego recoge cálculos propios, basados en cifras de la CEPAL y el BID sobre la ola invernal 2010-2011, del Fondo Adaptación, de la evaluación de daños, pérdidas e impactos del fenómeno de La Niña 2021-2023 y del CONPES 3904 de 2017, que ilustran el costo acumulado de los grandes desastres en los últimos tres gobiernos:
El costo humano y económico de los desastres en los últimos tres gobiernos
Juan Manuel Santos
- Ola invernal 2010-2011
o 3.219.233 damnificados
o Inversión: $11 billones
- Avenida torrencial en Mocoa (2017)
o 330 fallecidos
o 22.079 damnificados
o Inversión: $1,2 billones
Iván Duque
- COVID-19
o 142.722 fallecidos
o 6.365.262 contagios
o Impacto económico: $40 billones y una contracción del PIB del 7,2 % (2020)
- Hidroituango
o Sin inversión consolidada reportada.
- Huracanes Eta e Iota (San Andrés y Providencia)
o 250.000 damnificados
o Inversión: $1,6 billones
Gustavo Petro
- Inundaciones 2021-2023
o 1.015.156 damnificados
o Inversión: $20,3 billones
- Frente frío 2026
o 252.000 damnificados
o Inversión: $8,2 billones
Fuente: Cálculos propios de Juan Carlos Orrego con base en información de CEPAL, BID, Fondo Adaptación y CONPES 3904 de 2017.
Para Orrego, el problema de fondo no es la existencia o ausencia de la UNGRD, sino lo que denomina el desplazamiento progresivo de su misión, un fenómeno que en la literatura de gestión pública se conoce como mission drift. La entidad nació después del desastre de Armero para ejercer la rectoría de la política pública de gestión del riesgo: producir conocimiento, coordinar el Sistema Nacional, fortalecer capacidades territoriales, orientar la prevención, preparar al país para enfrentar desastres y conducir la recuperación.
Sin embargo, sostiene el especialista, con el paso de los años la entidad fue concentrando una parte creciente de sus esfuerzos en la administración de recursos, la contratación y la ejecución directa de obras civiles, un desplazamiento que, en su análisis, terminó por debilitar su capacidad estratégica, aumentar su exposición a presiones políticas y abrir la puerta a la corrupción.
Cuando una institución creada para gobernar una política pública termina actuando principalmente como un ejecutor de contratos, pierde capacidad estratégica y termina debilitando la legitimidad de la función que representa.
El experto recuerda que el modelo previsto por las leyes 46 de 1988 y 1523 de 2012 era descentralizado, con municipios y departamentos como primeros responsables de sus propios riesgos y una autoridad nacional encargada de la rectoría, la coordinación del sistema y el desarrollo de capacidades territoriales. Con el tiempo, dice, ocurrió lo contrario: la capacidad técnica, financiera y operativa se concentró de manera creciente en el nivel nacional, mientras numerosos municipios y departamentos —especialmente los más expuestos a desastres, como los de las regiones Caribe y Pacífico— continuaron con capacidades limitadas para gestionar sus propios riesgos.
En lugar de una supresión o fragmentación de funciones, Orrego plantea una hoja de ruta de reforma institucional basada en la experiencia internacional, según la cual países con instituciones consolidadas —incluido Estados Unidos— han optado por fortalecer la gobernanza de sus sistemas de gestión del riesgo tras crisis institucionales, y no por desmantelarlos. La propuesta incluye cinco transformaciones:
- Separar claramente las funciones de gobernanza de la ejecución contractual, de modo que la autoridad nacional concentre sus esfuerzos en la coordinación, la planificación, el desarrollo de capacidades y la conducción estratégica de la política pública.
- Fortalecer las capacidades de municipios y departamentos, recuperando el carácter descentralizado del Sistema Nacional y consolidando Consejos Territoriales de Gestión del Riesgo con mayores capacidades técnicas, operativas y financieras.
- Crear un mecanismo nacional de recuperación posdesastre, con responsabilidades definidas, mecanismos de coordinación e instrumentos de planificación y seguimiento para procesos de mediano y largo plazo.
- Reformar los mecanismos de contratación en situaciones de desastre y calamidad, garantizando agilidad para atender emergencias, pero con mayores estándares de transparencia, trazabilidad, rendición de cuentas y control ciudadano.
- Institucionalizar la evaluación de resultados de la política pública, mediante indicadores que midan el impacto real de las inversiones en ordenamiento territorial, obras de mitigación, sistemas de alerta temprana y fortalecimiento comunitario.
“La reforma debe basarse en evidencia, no en la coyuntura”. Orrego plantea que, antes de modificar la arquitectura institucional de la gestión del riesgo, Colombia debería evaluar más de tres décadas de experiencia del Sistema Nacional y responder preguntas de fondo: ¿en qué medida el modelo descentralizado previsto por las leyes 46 de 1988 y 1523 de 2012 logró consolidar capacidades en los municipios y departamentos más expuestos a desastres? ¿Cómo deben reformarse las facultades extraordinarias de contratación durante las emergencias para preservar la agilidad que exige una crisis, sin convertirlas nuevamente en un riesgo para la transparencia? ¿Los planes de ordenamiento territorial, las obras de mitigación, los sistemas de alerta temprana y la educación en gestión del riesgo han cumplido su propósito de reducir pérdidas y salvar vidas?
Sin una evaluación técnica y rigurosa de estas preguntas, cualquier reforma corre el riesgo de responder a la coyuntura política del momento y no a la evidencia acumulada sobre lo que el país realmente necesita fortalecer. — Juan Carlos Orrego
El especialista subraya en que la transparencia no es un atributo accesorio de la gestión del riesgo, sino una condición indispensable para su legitimidad y eficacia, en la medida en que la UNGRD —o la entidad que la reemplace— está encargada de proteger la vida, el patrimonio y la dignidad de los colombianos frente a amenazas naturales con efectos profundamente sociales.
Según Orrego, en las próximas semanas el nuevo gobierno deberá decidir si la crisis de la UNGRD se convierte en la oportunidad para construir una institucionalidad más fuerte, o en el punto de partida de una reforma equivocada. El experto espera que, en esa decisión, el Ejecutivo revise la evidencia técnica disponible y consulte a las regiones y a la comunidad de instituciones, profesionales y funcionarios técnicos nacionales e internacionales que, según dice, tienen mucho que aportar al nuevo derrotero de la gestión del riesgo en Colombia.
Sobre Juan Carlos Orrego
Juan Carlos Orrego Ocampo es un experto internacional en gestión de riesgos y adaptación al cambio climático, con énfasis en resiliencia, recuperación posdesastre, desarrollo institucional y formulación de políticas públicas. Ha trabajado con gobiernos de 14 países de América Latina —principalmente a través de organismos de Naciones Unidas— en el manejo político, financiero, institucional y técnico de desastres severos y situaciones de crisis, en evaluaciones de necesidades de recuperación y en procesos de reducción de riesgos y adaptación climática. Es consultado habitualmente por medios de comunicación nacionales y regionales sobre manejo de crisis, gestión de riesgos y cambio climático.
En el sector público colombiano se desempeñó como Subdirector General de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres de la Presidencia de la República (2018-2020) y como Asesor de Gerencia del Fondo Adaptación, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2022-2023), donde coordinó la evaluación de daños y necesidades del desastre asociado al fenómeno de La Niña 2021-2023 y participó en la formulación del respectivo plan de recuperación. Ha asesorado además a organismos como el PNUD, el Banco Mundial, la CAF y el BID en países como República Dominicana, Honduras, Guatemala, Paraguay, Cuba, Ecuador, Perú, Bolivia y Nicaragua, entre otros. Actualmente es director de la Corporación Colombia sin Desastres.
