Por: Gloria Lucía Álvarez Pinzón/ Ahora que inicia este 2025, el Gobierno nos ha sorprendido con la noticia de que, en diciembre, mientras el país estaba en modo natilla, buñuelo, tamal y villancicos, el Ministerio de Agricultura expidió, a manera de regalo de navidad, dos nuevas resoluciones identificando zonas de protección para la producción de alimentos, manejadas bajo la sigla “ZPPA”.
Una de ellas en el Tolima, creada a través de la Resolución 352 del 9 de diciembre de 2024, cobija los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casabianca, Herveo y Fresno al norte del departamento; y la otra en Antioquia, abarca los 23 municipios del suroeste antioqueño que son Amagá, Andes, Angelópolis, Betania, Betulia, Caramanta, Ciudad Bolívar, Concordia, El Jardín, Fredonia, Hispania, Jericó, La Pintada, Montebello, Pueblo Rico, Salgar, Santa Bárbara, Támesis, Tarso, Titiribí, Urrao, Valparaíso y Venecia, decisión adoptada por Resolución 377 del 26 de diciembre de 2024.
El Ministerio de Agricultura ya había hecho algo similar el año anterior, con la expedición de la Resolución 507 del 26 de diciembre de 2023 que identificó una ZPPA para la provincia de Sabana Centro en Cundinamarca, concretamente para los municipios de Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá.
De igual manera, con la Resolución 161 de junio 20 de 2024, Minagricultura declaró Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) en los municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Distracción, Fonseca y Barrancas en el sur de La Guajira.
Pero, ¿qué son las ZPPA y las APPA, en qué se diferencian, por qué el Ministerio se ha dedicado las dos últimas anualidades a crearlas, qué es lo que se pretende con ellas y qué implicaciones tiene esa decisión para los 49 municipios que ya han sido afectados con ello?
Todo esto se remonta a la Ley 2294 de 2023, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo del presente Gobierno, que incluyó el concepto de áreas APPA como determinante ambiental de los planes de ordenamiento territorial, bajo el argumento de van a estar orientadas a proteger el derecho humano a la alimentación.
Según lo planteado por el Gobierno, el llamado derecho humano a la alimentación no pasa de ser un principio filosófico con el que se busca que las personas puedan acceder a una alimentación apropiada lo que implica disponibilidad, acceso y adecuada alimentación.
El objetivo, según el PND, es sentar “las bases para que progresivamente se logre la soberanía alimentaria y para que todas las personas tengan una alimentación adecuada y saludable, que reconozca las dietas y gastronomías locales y que les permita tener una vida activa y sana”.
Dicho en otras palabras; este Gobierno quiere trabajar para que todos en el territorio nos alimentemos bien y que el país tenga soberanía alimentaria.
Surgen entonces dos inquietudes: ¿Será que eso significa que van a eliminar de la producción y el comercio colombiano la comida chatarra? y ¿qué se debe entender por soberanía alimentaria?
Por ahora todo esto no ha pasado de ser una mera retórica, copiada de documentos de la FAO y de la ONU, que ha conllevado a que se realicen ferias y comités de funcionarios públicos para hablar sobre el tema y a que se siga planteando, como ocurre desde hace un siglo, en la antesala de la expedición de la Ley 200 de 1936, que existe la necesidad de hacer una verdadera reforma agraria.
En la ley del plan de desarrollo también se plantea que el territorio debe ordenarse alrededor del agua y que el agua y las personas deben ser el centro del ordenamiento territorial; como parte de ese objetivo se ampliaron las determinantes ambientales de los POT, y se incluyeron las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional, bajo las siglas “APPA”.
Esto quiere decir que los alcaldes al momento de reformar o actualizar los planes de ordenamiento territorial de sus municipios, van a tener la obligación de revisar si en su territorio existen o no áreas APPA y de ser así, el ordenamiento en esa zona se limitará a reconocer su existencia y a adecuar la normativa local para el cumplimiento de esta disposición nacional, que es lo mismo que hoy está ocurriendo cuando se declara un área protegida o de conservación en materia ambiental.
Según la ley del plan, las APPA son áreas donde se pretende proteger el derecho humano a la alimentación, que deben ser declaradas por Minagricultura, en coordinación con Minambiente y Minvivienda; pueden estar localizadas dentro de la frontera agrícola, con base en los criterios que defina la UPRA, y en la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina constituidas por la ANT.
Con posterioridad a la expedición de la ley del PND, el Congreso aprobó el Acto Legislativo 01 de 2023, impulsado por el Gobierno, que modificó el artículo 64 de la Constitución, para declarar a los campesinos como sujetos de derecho y de especial protección, proclamar su libertad e igualdad con la demás población y proscribir cualquier forma de discriminación hacia ellos, así como el deber del Estado de promover el acceso progresivo de ellas a la propiedad de la tierra de forma individual o asociativa.
Lo anterior, complementa el mandato del artículo 65 constitucional que declara la producción de alimentos como de especial protección y prioriza las actividades agropecuarias, las agroindustriales y la construcción de las obras de infraestructura que tales actividades requieren.
De todo esto se concluye que objetivo del Estado con la creación de APPA es, por lo menos en teoría, garantizar la existencia de las tierras con vocación agropecuaria y evitar que haya cambios en el uso del suelo rural destinado para este propósito.
De las ZPPA no se dice nada en la Constitución ni en la ley; estas son una invención ministerial; pero en las resoluciones ministeriales que las crean, se argumenta que son un ejercicio previo que busca identificar y priorizar aquellos territorios que reúnen condiciones técnicas para ser declaradas APPA, y que no son determinantes del ordenamiento territorial.
No obstante, a renglón seguido, se les impone a los departamentos y municipios el deber de considerar las ZPPA como referentes indicativos hasta que se declaren las APPA, lo que significa que, si terminarán siendo una determinante ambiental, porque ningún municipio podrá fijar nada en contrario para esos territorios en caso de que actualicen o modifiquen sus POT, lo que implica que terminarán teniendo incidencia no solo en los POT sino también en las certificaciones en materia de usos del suelo.
En conclusión; como Minagricultura ha tenido dificultades para crear las APPA decidió inventarse las ZPPA para englobar grandes cantidades de territorio y aplicar allí los efectos normativos previstos para las primeras.
Lo más llamativo de todo es que, por ningún lado se avizora que a este tipo de decisiones se le apliquen mecanismos de participación ciudadana, tema que trataré en un próximo artículo.
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*Abogada, docente e investigadora en Derecho Ambiental.
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