La decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional en el sentido de que las consultas populares ya no podrán paralizar actividades extractivas, zanjó una diferencia que el mismo alto tribunal había generado en el pasado.
La tensión que llevó a la reciente decisión de la Corte tuvo como antecedente dos fallos de la misma Corte que parecieran ir en caminos diferentes: en 2016, un fallo de una de las salas, en un caso de Pijao (Quindío), definió que los entes territoriales sí tienen potestad para prohibir actividades mineras y petroleras. Sin embargo, dos años antes, en 2014, la sentencia C123 atendiendo una demanda de inconstitucionalidad del Código de Minas en torno a la autorización de las actividades mineras, señaló que la Nación y los municipios deben concertar sobre el desarrollo de los proyectos, porque el principio es que ni la Nación puede obligar, ni el municipio prohibir.
El año pasado la petrolera Mansarovar interpuso una tutela por cuanto en el municipio de Cumaral, Meta, se adelantó un proceso de consulta popular contra uno de sus proyectos. La tutela entró en revisión en la Corte Constitucional y derivó la decisión reciente de este alto tribunal.
La Corte consideró que el Tribunal Administrativo del Meta, en la sentencia que declaró constitucional la pregunta a elevar a consulta popular a realizarse en el Municipio de Cumaral, violó el debido proceso por cuanto interpretó de forma aislada las disposiciones constitucionales y desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional referidos a los límites de las materias a decidir a través del mecanismo de consultas populares. En efecto, tanto la Constitución como la ley disponen que estas, en el rango municipal no pueden recaer sobre asuntos ajenos a la competencia de las autoridades municipales.
“Así, a diferencia de lo señalado por el Tribunal Administrativo del Meta, la Corte estimó que en el caso puesto a consideración el objeto mismo de la consulta no se limitaba a determinar el uso del suelo como una competencia propia de los municipios y distritos, sino que en realidad buscaba prohibir la realización de actividades de exploración del subsuelo y de recursos naturales no renovables (RNNR) en el Municipio de Cumaral, con lo cual se estaba decidiendo sobre una competencia del Estado como propietario de estos últimos”, dice el pronunciamiento de la Corte.
En este orden, consideró la Corte que la Constitución de 1991 establece en cabeza del Estado la propiedad de los recursos del subsuelo y dispone que la explotación de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, generando beneficios para toda la Nación.
De igual manera, consideró la Sala que pese a que la Constitución reconoce en cabeza de las entidades territoriales la competencia para establecer el uso del suelo, esta función propia debe ejercerse de manera coordinada y concurrente con las competencias de la Nación. “Así mismo la Constitución garantiza a todos los ciudadanos el derecho de participar en la toma de decisiones que los afecten, cuando en su territorio se adelanten actividades para la exploración y explotación de recursos naturales no renovables en aras de proteger sus intereses ambientales, sociales y económicos”.
Comunidades, ¿sin voz y sin voto?
Las consultas populares han sido consideradas un mecanismo democrático para que las comunidades de distintos municipios, con vocación petrolera o minera, participen en la decisión de realizar o no proyectos que tienen impacto en sus regiones.
Aunque se trata de un instrumento de participación, para muchas empresas y el Gobierno mismo se había convertido en un ‘dolor de cabeza’, pues había puesto en jaque inversiones de empresas petroleras y mineras que, con títulos y autorizaciones, no podrían realizar sus actividades.
Sin duda, una de las quejas reiteradas del sector privado ha sido la falta de certeza jurídica en el desarrollo de sus proyectos y la imposibilidad de la explotación de los títulos entregados por el mismo Estado, generando menores inversiones en las zonas que, sumadas al cambio en la distribución de las regalías que afectó a los municipios productores, generó tensiones entre las comunidades y muchos proyectos.
Según la Asociación Colombiana de Minería (ACM),“el uso incorrecto y desmedido de la figura llevó a que hasta este mes, se tengan contabilizadas cerca de 158 iniciativas de consultas populares y acuerdos municipales en 135 municipios del país, de las cuales se han realizado 9 consultas populares”.
Otros cálculos establecen que los proyectos que se han frenado por estas decisiones representarían más de $200.000 millones en regalías.
Uno de los debates que empieza a surgir es en torno a la participación de las comunidades en el desarrollo de los proyectos. Mientras la ACM considera que “es falso que se diga que en la actualidad no existen mecanismos de participación” y menciona que en hay instrumentos existentes como los esquemas de ordenamiento territorial, las jornadas de concertación para titulación minera por parte de la autoridad minera y las audiencias en los procesos de licenciamiento ambiental, entre otros, son muestra de ello.
Sin embargo, la misma Corte en su pronunciamiento advierte que “en la actualidad no existen mecanismos idóneos y vigorosos para garantizar tanto la participación ciudadana como la forma de hacer compatible los principios de coordinación y concurrencia de la Nación y las entidades territoriales”. Y exhortó al Congreso de la República para que en el menor tiempo defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana y uno o varios instrumentos de coordinación y concurrencia nación-territorio, y estableció los siguientes criterios constitucionales que deberán ser tenidos en cuenta en la definición e implementación de los mismos: participación ciudadana y pluralidad; coordinación y concurrencia nación territorio; inexistencia de un poder de veto de las entidades territoriales para la exploración y explotación del subsuelo y de recursos naturales no renovables; diferencialidad/gradualidad; enfoque territorial; legitimidad y representatividad; información previa, permanente, transparente, clara y suficiente; desarrollo sostenible; diálogo, comunicación y confianza; respeto, protección y garantía de los derechos humanos; buena fe; coordinación y fortalecimiento de la capacidad institucional nacional y territorial y, sostenibilidad fiscal.
